لایحه بودجه ۱۴۰۵ بالاخره به مجلس راه یافت!
روزنو :سرانجام دولت روز سهشنبه، دوم دیماه، لایحه بودجه ۱۴۰۵ را برای نخستینبار پس از حذف چهار صفر از پول ملی، تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد.
سرانجام دولت روز سهشنبه، دوم دیماه، لایحه بودجه ۱۴۰۵ را برای نخستینبار پس از حذف چهار صفر از پول ملی، تقدیم مجلس شورای اسلامی کرد.
به گزارش روز نو بودجهای که با فرض تورم بالای ۴۰ درصد انقباضی بسته شده است که بیشک پیامدهای گستردهای برای هزینههای عمومی، پروژههای عمرانی و سیاستهای حمایتی دولت به دنبال خواهد داشت.
علی مدنیزاده، وزیر اقتصاد، مدعی است که بودجه سال آینده بدون کسری بسته شده، اما کارشناسان اقتصاد اعتقاد دارند که با توجه به تورم بالای ۴۰ درصد، برآوردهای دولت از هزینهها و مصارف بودجه واقعی نیست و این مسئله منجر به کسری بودجه و تورم بیشتر میشود.
بودجه سال ۱۴۰۵ به مجلس رفت
مسعود پزشکیان، رئیسجمهوری، عصر دیروز به بهارستان رفت و لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ را تقدیم مجلس کرد. لایحه بودجه ۱۴۰۵ سومین بودجه بعد از تصویب و اجرای قانون برنامه هفتم توسعه است. طبق اصلاحات جدید در ماده ۱۸۲ اصلاحی آییننامه داخلی مجلس، دولت تنها جداول بودجه را به مجلس تقدیم میکند و دیگر احکام بودجه در مجلس بررسی نمیشود و استناد به احکام دائمی است.
در ماده ۱۸۲ آیین نامه داخلی مجلس آمده است: «دولت مکلف است ماده واحده لایحه بودجه سالانه کل کشور را به صورت برنامهمحور، حاوی سقف منابع عمومی دولت به تفکیک درآمدها و مصارف بودجه و برنامههای اجرائی و اهداف کمّی ازجمله ترازهای عملیاتی، سرمایهای و مالی صرفا در قالب جداول کلان و تفصیلی به تفکیک جداول الزامات منابع و ارقام آن و جداول الزامات مصارف و ارقام آن، به همراه نسخه الکترونیکی با قابلیت خوانش و ویرایش رایانهای حداکثر تا اول دی ماه هر سال به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.
ارائه جدول فروض برآورد منابع و مصارف به همراه لایحه بودجه الزامی است. در جداول فقط عناوینی قابل طرح است که در قوانین مصوب ازجمله قانون برنامه پنجسالهای که در حال اجرا است و به بودجههای سنواتی احاله شده یا برش یکساله از آن برنامه باشد.
جداول لایحه و مصوبه مجلس باید حاوی استناد قانونی، موضوع، ردیف، رقم و سایر اطلاعات مرتبط با بودجه باشد و در صدر، ذیل یا حاشیه جداول هیچ حکم یا توضیحی درج نمیشود، به جز در مواردی که تبیین سیاستهای اجرائی بودجه، در حدود قانون برنامه پنجساله و سایر قوانین مصوب باشد.
دولت مکلف است احکام قوانینی را که طی پنج سال منتهی به ارائه لایحه بودجه، به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده و برای آن اعتباری پیشبینی نکرده است، به همراه لایحه به مجلس منعکس کند. شاخصهای عملکرد و اهداف کمّی مرتبط با بودجه برنامههای قوه مقننه، قوه قضائیه، وزارتخانهها، سازمانهای مستقلی که عالیترین مقام آن را رئیسجمهور منصوب میکند، نیروهای مسلح، نهادهای زیر نظر رهبر انقلاب و نهادهای مصرّح در قانون اساسی، ضمن انطباق با قوانین بالادستی باید به لایحه بودجه ضمیمه شود».
مروری بر مهمترین اعداد بودجه
براساس ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۴۰۵، حجم کل بودجه کشور از حیث منابع و مصارف به بیش از هزارو ۴۴۴ هزار میلیارد تومان رسیده است. حجم کل بودجه کشور در سال ۱۴۰۴ از نظر منابع و مصارف بودجه کل کشور بالغ بر هزارو ۱۸۹ هزار میلیارد تومان بود.
این لایحه شامل بودجه عمومی دولت، بودجه شرکتهای دولتی و بودجههای جمعی-خرجی است که جزئیات آن به شرح زیر اعلام میشود.
مطابق ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور، بودجه سال آینده از نظر منابع و مصارف بالغ بر ۱،۴۴۴،۱۴۱،۷۵۰،۵۶۰ تومان تعیین شده است. همچنین منابع و مصارف بودجه عمومی دولت، شامل درآمدها، واگذاری داراییهای سرمایهای و مالی و همچنین هزینهها و تملک داراییهای سرمایهای و مالی، در مجموع بالغ بر ۵۹۵،۴۰۰،۰۰۰،۰۰۰ تومان است که شامل موارد زیر میشود: یک منابع عمومی دولت؛ بالغ بر ۵۲۲،۰۰۰،۰۰۰،۰۰۰ تومان و دو درآمد اختصاصی وزارتخانهها و مؤسسات دولتی بالغ بر ۷۳،۴۰۰،۰۰۰،۰۰۰ تومان است.
همچنین بودجه شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت از نظر درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار بالغ بر ۸۸۹،۶۶۲،۶۹۸،۲۳۰ تومان است و از نظر هزینهها و سایر پرداختها نیز معادل همین رقم پیشبینی شده است. علاوهبراین بودجه جمعی-خرجی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ بالغ بر ۱۴۸،۹۲۴،۱۰۵،۲۵۰ تومان تعیین شده است.
براساس این ماده واحده، از سرجمع بودجه کل کشور مبلغ ۱۸۹،۸۴۵،۰۵۲،۹۲۰ تومان به دلیل دو بار منظور شدن ارقام، کسر شده و در قالب بودجههای جمعی-خرجی اصلاح میشود.
براساس جدول شماره یک خلاصه بودجه کل کشور در سال ۱۴۰۵، مجموع منابع و مصارف بودجه کل کشور برابر با ۱۴۴،۴۱۴،۱۷۵،۰۵۶ «به یکصد ریال» تعیین شده که نشاندهنده تراز اسمی بودجه در سطح کلان است. با این حال، بررسی اجزای منابع و مصارف تصویر دقیقتری از ساختار مالی دولت ارائه میدهد.
در بخش درآمدها، دولت در سال ۱۴۰۵ رقمی معادل ۳۴،۰۱۴،۵۹۳،۳۳۶ پیشبینی کرده، درحالیکه هزینههای جاری به ۴۰،۱۷۴،۰۰۰،۰۰۰ میرسد. این ارقام بیانگر کسری عملیاتی درخورتوجه در بودجه عمومی است؛ به این معنا که درآمدهای پایدار دولت کفاف هزینههای جاری را نمیدهد. برای جبران این کسری، دولت به واگذاری داراییهای مالی به میزان ۱۵،۴۳۴،۴۵۱،۱۰۴ اتکا کرده است. این موضوع نشان میدهد بخش مهمی از تراز بودجه از مسیر استقراض، انتشار اوراق یا فروش داراییهای مالی تأمین میشود؛ مسیری که در صورت تداوم، میتواند به افزایش بدهی دولت در سالهای آینده منجر شود.
در مجموع، منابع عمومی دولت با رقم ۵۲،۲۰۰،۰۰۰،۰۰۰ و مصارف عمومی دولت نیز دقیقا برابر با همین عدد بسته شده است. این تعادل، نتیجه ترکیب درآمدها، واگذاری داراییهای سرمایهای و مالی در کنار هزینهها و تملک داراییهاست. در بخش درآمدهای اختصاصی دولت، مجموع منابع ۷،۳۴۰،۰۰۰،۰۰۰ است که از این میزان، ۶،۱۴۷،۶۴۴،۴۴۹ صرف هزینههای جاری و ۱،۱۹۲،۳۵۵،۵۵۱ صرف مصارف سرمایهای میشود. این ترکیب نشان میدهد سهم هزینههای جاری همچنان بر مصارف عمرانی و توسعهای غلبه دارد. یکی از نکات برجسته بودجه ۱۴۰۵، سهم بالای شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت است. منابع و مصارف این بخش هر کدام بالغ بر ۸۸،۹۶۶،۲۶۹،۸۲۳ برآورد شده که بیش از نیمی از بودجه کل کشور را شامل میشود.
این موضوع بار دیگر نقش تعیینکننده شرکتهای دولتی در ساختار مالی کشور را برجسته میکند. در نهایت، به منظور جلوگیری از دوبارهشماری، مبلغ ۱۸،۹۸۴،۵۰۵،۲۹۲ بهعنوان ارقام دو بار منظورشده از منابع و مصارف کسر شده و پس از این اصلاح، بودجه کل کشور با رقم نهایی ۱۴۴،۴۱۴،۱۷۵،۰۵۶ در هر دو سوی منابع و مصارف تراز میشود. نگاهی به جزئیات لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد که نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی گمرکی معادل هر یورو ۱۰۳ هزار تومان و هر دلار ۸۵ هزار تومان در نظر گرفته شده است.
میزان افزایش حقوق کارمندان و بازنشستگان ۲۰ درصد در نظر گرفته شده است. حقوق سربازان و مستمری مددجویان هم ۲۰ درصد اضافه خواهد شد. همچنین در لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ سقف معافیت مالیات بر درآمد سالانه افراد ۴۸۰ میلیون تومان پیشنهاد شده است که ۶۶.۶ درصد در مقایسه با سال ۱۴۰۴ افزایش نشان میدهد.
براساساین حقوقهای کمتر از ۴۰ میلیون تومان در ماه معاف از مالیات است، مازاد بر ۴۰ میلیون تومان تا ۸۰ میلیون تومان معادل ۱۰ درصد، مازاد بر ۸۰ تا صد میلیون تومان معادل ۱۵ درصد، مازاد بر صد تا ۱۲۰ میلیون تومان معادل ۲۰ درصد و مازاد بر ۱۲۰ تا ۱۴۰ میلیون تومان معادل ۲۵ درصد است. همچنین حقوقهای مازاد بر ۱۴۰ میلیون تومان معادل ۳۰ درصد مشمول مالیات بر درآمد میشوند. همچنین نرخ مالیات بر ارزش افزوده با سه درصد افزایش به ۱۲ درصد رسید است. طبق لایحه پیشنهادی دولت برای سال آینده تعرفه واردات خودروهای دو هزار سیسی به بالا از ۱۳۰ تا ۱۶۵ درصد قیمت خودرو اعلام شده است.
تحلیل کارشناسان اقتصاد از بودجه سال آینده
محمدتقی فیاضی، کارشناس اقتصادی در گفتوگو با «شرق» توضیح میدهد که انقباضیبودن بودجه به طور کلی به این معناست که دولت سهم خود را در اقتصاد کاهش میدهد و تا حدی از مداخله مستقیم در اقتصاد عقبنشینی میکند و از این منظر میتواند نکته مثبتی تلقی شود.
او میگوید: «با این حال همچنان این ابهام وجود دارد که با توجه به سهم بالای حقوق و دستمزد در بودجه و با در نظر گرفتن تورم بالا و احتمال افزایش بیشتر آن در سال آینده، تکلیف حقوق کارکنان دولت چه خواهد شد. مسئله مهمتر، کسری بودجه است. حتی اگر بودجه بهطور اسمی کوچک شود، تا زمانی که مشکل کسری بودجه حل نشود، مسئله اصلی باقی میماند. چون این کسری عمدتا از طریق منابع بانک مرکزی تأمین میشود و در نهایت به پولیشدن کسری و تشدید تورم میانجامد. دولت باید بهروشنی توضیح دهد که برای این موضوع چه راهکاری در نظر گرفته است. علاوه بر این، بحث هدفمندی یارانهها، میزان و نحوه تخصیص ارز به کالاهای اساسی و دارو و نرخ آن نیز از پرسشهای مهمی است که باید به آنها پاسخ داده شود».
او در پاسخ به این سؤال «شرق» که «سالهاست روی کاغذ ارقامی برای بودجه عمرانی در نظر گرفته میشود، اما در عمل تخصیص انجام نمیشود و پروژههای عمرانی زیادی نیمهتمام باقی ماندهاند، اگر سیاست انقباضی در بودجه امسال جدی باشد آیا باز هم بودجه عمرانی قربانی خواهد شد؟ و تداوم این وضعیت چه پیامدهایی دارد؟» نیز میگوید: «اگر انقباضیبودن بودجه به کاهش اعتبارات عمرانی هم منجر شود، با توجه به پیشبینی رشد اقتصادی منفی در سال جاری و احتمال تداوم آن در سال آینده، وضعیت رکود تشدید خواهد شد.
دولت نقش اصلی را در سرمایهگذاری و ایجاد موتور رشد اقتصادی دارد و کاهش واقعی اعتبارات عمرانی، اقتصاد را بیش از پیش وارد رکود میکند. حتی برای حفظ پروژههای عمرانی موجود نیز لازم است اعتبارات متناسب با تورم افزایش یابد؛ لذا سؤال اساسی این است که این کاهش واقعی شامل کدام بخشها میشود: حقوق و دستمزد، طرحهای عمرانی، انتشار اوراق یا سایر اجزای بودجه؟ هرکدام از اینها پیامدهای خاص خود را دارد و باید دید ترکیب نهایی بودجه چگونه خواهد بود».
از نگاه این کارشناس تا اینجا مشخص است که اصلاح جدی در بخش درآمدها صورت نگرفته است و دولت به سراغ درآمدهای وصولنشده یا بخشهایی که از معافیتهای قانونی برخوردار هستند، مانند بنیادها و آستانها، نرفته است. این یعنی که در بخش درآمدی اصلاحی انجام نشده و دولت از ورود به حوزههای پرچالش پرهیز کرده است. همچنین به گفته او در بخش مصارف نیز بعید است شاهد حذف ردیفهای ناکارآمد یا هزینههایی باشیم که در اولویت وظایف اصلی دولت نیستند، پس به احتمال زیاد با یک بودجه محافظهکارانه مواجه خواهیم بود.
فیاضی توضیح میدهد هرچند ممکن است برخی ادغامهای محدود صورت گیرد، اما بعید است این تغییرات عمیق و ساختاری باشد. در مورد طرحهای عمرانی نیز احتمالا راهی نباشد جز اینکه یا آنها را واگذار یا متوقف کرد. او میگوید: «درباره بودجههای عمرانی، چون هزینههای زیرساختی هستند، عدم تخصیص فقط هزینههای آینده را افزایش میدهد. درباره حقوق و دستمزد نیز با توجه به اینکه در سالهای اخیر افزایش حقوق متناسب با تورم نبوده، کاهش واقعی حقوق کارکنان دولت غیرمنطقی است؛ بنابراین اگر قرار باشد انقباضی اعمال شود، منطقیترین محل آن ردیفهای ناکارآمد و کماولویت است، هرچند با توجه به رویکرد محافظهکارانه دولت، انتظار اصلاحات گسترده چندان واقعبینانه نیست».
این کارشناس همچنین با اشاره به بودجه گسترده شرکتهای دولتی و احتمال واگذاری بخشهایی از داراییهای دولت به بخش خصوصی، عنوان میکند که در شرایط تورمی و نااطمینانی، اولین بخشی که دچار رکود میشود، سرمایهگذاری است و امروز چشمانداز بلندمدت تضعیف شده و انتظار سرمایهگذاری با افقهای پنج یا ۱۰ ساله واقعبینانه نیست. همچنین علاوه بر شرایط اقتصادی، نااطمینانیهای سیاسی، سیاست خارجی و فضای شبهبحران نیز مزید بر علت شده است. در چنین فضایی، بعید است بخش خصوصی واقعی برای خرید شرکتهای دولتی پیشقدم شود.
او میگوید: «تجربه نشان داده در این شرایط، خطر بروز فساد و تصاحب داراییها بدون اهلیت نیز افزایش مییابد؛ بنابراین حتی اگر این تصمیم هم گرفته شود، واگذاریها با چالشهای جدی مواجه خواهد بود».
زهرا کریمی، دیگر کارشناس اقتصادی، نیز در گفتوگو با «شرق» عنوان میکند که کلیت موضوع انقباضیبودن بودجه منطقی است؛ چراکه در شرایط فعلی مهمترین مسئله، تلاش برای مهار تورم است، هرچند از نگاه او میزان توفیق دولت در کنترل تورم بسیار محدود است.
او میگوید: «تصور نمیکنم دولت بتواند حقوق کارکنان خود را کمتر از ۲۰ درصد افزایش دهد و در عین حال بعید میدانم بتواند هزینه بسیاری از بخشهایی را که به بودجه دولت وابسته هستند، بهطور معناداری کاهش دهد. معمولا دولت بودجه را به صورت متوازن به مجلس ارائه میکند، اما در طول سال، درآمدها محقق نمیشود. در حال حاضر هم مشخص نیست در بودجه، درآمد نفت با چه رقمی پیشبینی شده و نرخ ارز بر چه اساسی در نظر گرفته شده است؛ در حالی که اینها متغیرهای بسیار اثرگذاری برای بررسی نهایی هستند. با این حال تجربه نشان میدهد که معمولا درآمدها بیشبرآورد و هزینهها کمبرآورد میشوند».
او ادامه میدهد: «با این حال به نظر میرسد برآوردهای دولت از هزینهها در شرایط تورم ۵۰درصدی، کاملا غیرواقعبینانه است؛ بهویژه با توجه به اینکه هنوز تا پایان سال باید دید تورم به چه سطحی میرسد. در شرایط فعلی اقتصاد سیاسی کشور، اعتماد عمومی به دولت بسیار پایین است و نارضایتی اجتماعی بالاست. در چنین فضایی، امکان فریزکردن حقوق کارکنان یا کاهش جدی هزینههای جاری غیرمولد دولت وجود ندارد. همچنین اینکه دولت بتواند بودجه نهادهایی مانند صداوسیما و سایر نهادهایی را که از بودجه عمومی ارتزاق میکنند، بهطور معناداری کاهش دهد، بسیار خوشبینانه به نظر میرسد».
کریمی باور دارد در شرایط فعلی اقتصاد کشور، بودجه صرفا یک بحث اقتصادی نیست، بلکه کاملا به اقتصاد سیاسی گره خورده است و در اصل دولت بهتنهایی قادر نیست تصمیم بگیرد که مثلا بودجه صداوسیما را قطع یا نهادهای خاصی را از بودجه محروم کند؛ چراکه بودجه محل تقابل منافع متعارض است و گروههای مختلف همواره تلاش میکنند سهم بیشتری از منابع عمومی بگیرند. او ادامه میدهد: «خود آقای پزشکیان نیز به این موضوع اشاره کردهاند که نهادهای متعددی وجود دارند که فایدهای برای کشور ندارند، اما بودجههای کلان دریافت میکنند.
مسئله اینجاست که این نهادها الزاما تحت امر دولت نیستند و از مسیرهای مختلف بر فرایند بودجهریزی فشار وارد میکنند. هرچند این دولت با شعار تفاهم و توافق روی کار آمده، اما در عمل کشمکشها در آن به شکل جدی ادامه دارد. به همین دلیل، خوشبینی به اعمال یک انقباض واقعی در بودجه چندان واقعبینانه نیست. برای مثال اگر به عملکرد بودجه سال ۱۴۰۳ نگاه کنیم -که بخش قابل توجهی از آن هم در دوره مسئولیت آقای پزشکیان بوده- خواهیم دید که انطباق چندانی میان پیشبینیها و عملکرد وجود نداشته است. حالا که با رخدادهایی مانند جنگ، هزینههای دولت بهطور ناگهانی افزایش یافت، میزان انتشار پول بالا رفت و از تیرماه به بعد، تورم شتاب بیشتری گرفت. تحقق چنین بودجهای به شروط بسیار زیادی وابسته است و به نظر من دولت بهتنهایی قادر به اجرای آن نیست.
نکته نگرانکنندهتر این است که حتی اگر دولت بتواند تا حدی انقباض را در لایحه اعمال کند، زمانی که بودجه وارد مجلس میشود، تازه مرحله تازهای از فشارها آغاز میشود و گروههای مختلف تلاش میکنند سهم خود را افزایش دهند. این تعارض منافع در فرایند تصویب بودجه بسیار جدی است و در نهایت هم ممکن است تفاوت قابل توجهی میان بودجه مصوب و بودجه عملکرد به وجود آید».
